Controlli ufficiali, cambia il riferimento nazionale: approvate le nuove Linee guida per sicurezza alimentare e sanità pubblica veterinaria

La Conferenza Stato-Regioni aggiorna il precedente Accordo del 2013 alla luce del Regolamento (UE) 2017/625 e del D.Lgs. 27/2021. Un documento di oltre 200 pagine che ridefinisce standard di funzionamento, organizzazione, formazione, coordinamento, gestione delle non conformità, audit e fabbisogni di personale delle Autorità Competenti.

A distanza di oltre tredici anni dal precedente riferimento nazionale, cambia il quadro organizzativo e operativo per le Autorità sanitarie competenti impegnate nella sicurezza alimentare e nella sanità pubblica veterinaria.

Nella seduta del 10 settembre 2026, la Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ha sancito l’Accordo Rep. atti n. 134/CSR sul documento recante “Linee guida per il funzionamento ed il miglioramento delle attività ufficiali da parte delle autorità sanitarie competenti in materia di sicurezza degli alimenti e sanità pubblica veterinaria”.

Si tratta di un aggiornamento particolarmente rilevante perché interviene sul precedente Accordo del 7 febbraio 2013, Rep. atti n. 46/CSR, adeguandolo al nuovo assetto europeo e nazionale dei controlli ufficiali. È lo stesso provvedimento a richiamare espressamente la necessità dell’aggiornamento a seguito dell’entrata in vigore del Regolamento (UE) 2017/625, che ha abrogato e sostituito, tra gli altri, il Regolamento (CE) n. 882/2004.

Il nuovo documento, tuttavia, va ben oltre un semplice adeguamento dei riferimenti normativi. Delinea un vero e proprio modello di governance delle attività ufficiali, nel quale organizzazione, personale, programmazione, procedure, evidenze documentali, formazione, sistemi informativi, audit e verifica dell’efficacia diventano parti di un unico sistema orientato al miglioramento continuo.

Dai “controlli ufficiali” a un sistema complessivo di attività ufficiali

Uno dei primi elementi da evidenziare è il cambio di prospettiva rispetto al precedente impianto.

Le nuove Linee guida sono costruite attorno al sistema introdotto dal Regolamento (UE) 2017/625, distinguendo i controlli ufficiali (CU) dalle altre attività ufficiali (AAU).

Queste ultime comprendono attività differenti dai controlli ufficiali, tra cui, a seconda dei settori interessati, quelle finalizzate ad accertare, prevenire, contenere o eradicare malattie animali o organismi nocivi, nonché il rilascio di autorizzazioni, approvazioni, certificati e attestati ufficiali.

Il campo di applicazione interessa i tre livelli delle Autorità sanitarie competenti individuate dal D.Lgs. 27/2021: Ministero della Salute, Regioni e Province autonome e Aziende Sanitarie Locali, ciascuno nell’ambito delle rispettive competenze.

Il principio di fondo è chiaro: non è sufficiente che i controlli siano semplicemente effettuati. Il sistema deve poter dimostrare che siano imparziali, qualitativamente adeguati, coerenti, efficaci e appropriati.

Programmare i controlli significa partire dal rischio

Particolarmente interessante è il livello di dettaglio con cui il documento affronta la programmazione.

Le Linee guida individuano tra gli elementi di ingresso del processo di pianificazione l’anagrafica aggiornata degli operatori, i modelli di categorizzazione del rischio, gli adempimenti LEA, la registrazione dei controlli già effettuati e dei relativi esiti, le risorse disponibili e le procedure documentate.

Da questi elementi deve derivare una programmazione che individui le attività da eseguire, le modalità e i tempi di monitoraggio, l’eventuale riprogrammazione e una verifica finale, accompagnata da una relazione conclusiva che dia conto anche delle cause degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmati.

Non si tratta, quindi, soltanto di quantificare il numero dei controlli.

La programmazione deve essere collegata alla valutazione del rischio, ai bisogni della collettività e ai LEA, alla categorizzazione degli operatori, alle risorse disponibili, agli obiettivi e agli indicatori quali-quantitativi, prevedendo inoltre modalità di verifica e riprogrammazione.

Il controllo ufficiale viene così inserito in un ciclo organizzativo: programmare, eseguire, registrare, monitorare, verificare, riesaminare e migliorare.

Frequenza dei controlli e precedenti dell’operatore

Il documento richiama inoltre in maniera puntuale l’approccio basato sul rischio previsto dal Regolamento (UE) 2017/625.

Nella definizione dell’attività di controllo assumono rilievo, tra gli altri elementi, i precedenti dell’operatore, gli esiti dei controlli ufficiali già effettuati, il livello di conformità dimostrato, l’affidabilità dei controlli effettuati dall’operatore o da terzi e ogni altra informazione che possa indicare una possibile non conformità.

Le Autorità Competenti devono inoltre effettuare controlli con frequenza appropriata anche per individuare eventuali violazioni intenzionali poste in essere mediante pratiche fraudolente o ingannevoli.

È una concezione del controllo sempre meno legata a una frequenza indistinta e sempre più orientata alla capacità di utilizzare informazioni, precedenti e indicatori per indirizzare le risorse dove il rischio risulta maggiore.

Ispezione, audit, verifica e campionamento: gli strumenti del controllo

Le Linee guida ricostruiscono anche i differenti metodi e tecniche utilizzabili nell’ambito delle attività ufficiali.

Tra questi figurano ispezione, verifica, screening, screening mirato, campionamento, analisi, prove e diagnosi di laboratorio, audit, controllo documentale, controllo di identità e controllo fisico, oltre alle ulteriori attività necessarie per rilevare eventuali non conformità.

È un elemento importante anche sotto il profilo professionale: il moderno controllo ufficiale non coincide esclusivamente con l’accesso ispettivo, ma può richiedere l’integrazione di tecniche e strumenti differenti, scelti in funzione dell’obiettivo del controllo e del rischio da valutare.

Procedure documentate per garantire uniformità

Un’altra parola chiave del nuovo sistema è documentazione.

I controlli ufficiali devono essere effettuati secondo procedure documentate e aggiornate quando necessario, contenenti istruzioni rivolte al personale addetto. La finalità dichiarata è garantirne omogeneità ed efficacia.

Le Linee guida attribuiscono valore anche alla rintracciabilità interna dell’azione amministrativa: tra le evidenze oggettive vengono richiamate procedure per la classificazione dei documenti, l’individuazione delle responsabilità, le regole di approvazione e diffusione, la rintracciabilità della documentazione, la registrazione dei controlli ufficiali e delle altre attività ufficiali e delle relative non conformità.

Anche il verbale ispettivo viene espressamente richiamato dal documento come esempio di documento di registrazione utilizzabile quale evidenza oggettiva del sistema.

Per chi opera quotidianamente sul territorio, è un richiamo particolarmente significativo al valore della qualità documentale del controllo: ciò che viene osservato deve essere correttamente rilevato, descritto, registrato e reso verificabile.

Dalla sospetta non conformità alla misura da adottare

Molto articolata è anche la parte dedicata alle conseguenze dei controlli, alle non conformità e alle sanzioni.

In presenza di una sospetta non conformità, l’Autorità Competente deve svolgere un’indagine finalizzata a confermare o eliminare il sospetto. Quando necessario, ciò può comportare l’intensificazione dei controlli ufficiali per un periodo opportuno oppure il fermo ufficiale di animali, merci, sostanze o prodotti interessati.

Quando la non conformità viene invece accertata, il documento, richiamando l’art. 138 del Regolamento (UE) 2017/625, stabilisce due direttrici fondamentali: da una parte occorre determinarne origine ed entità e stabilire le responsabilità dell’operatore; dall’altra devono essere adottate le misure opportune affinché l’operatore ponga rimedio alla situazione e ne impedisca il ripetersi.

La scelta delle misure deve tenere conto anche della natura della non conformità e dei precedenti dell’operatore.

Questo passaggio restituisce bene la logica del Regolamento Europeo: la conseguenza del controllo non è fine a sé stessa, ma deve essere orientata innanzitutto alla rimozione o al contenimento del rischio e al ripristino della conformità.

Formazione: non un adempimento, ma una condizione per l’efficacia dei controlli

Uno dei capitoli di maggiore interesse per i professionisti è quello relativo al personale.

Le Linee guida stabiliscono che il personale incaricato dei controlli ufficiali e delle altre attività ufficiali debba ricevere una formazione adeguata al proprio settore, tale da consentirgli di svolgere i compiti con competenza e in maniera coerente; deve inoltre mantenersi aggiornato e ricevere, quando necessario, ulteriore formazione su base regolare. Le Autorità Competenti sono chiamate a elaborare e attuare specifici programmi formativi.

Il programma formativo può riguardare, in relazione alle competenze esercitate, metodi e tecniche di controllo, procedure, normativa, valutazione delle non conformità, pericoli nelle produzioni, rischi sanitari, procedure HACCP, buone pratiche agricole, sistemi di gestione e certificazioni ufficiali.

Particolarmente significativa è l’impostazione secondo cui la competenza deve essere costruita attraverso percorsi teorici e pratici di formazione e addestramento.

Il documento, dunque, collega direttamente la qualità del sistema di controllo alla competenza effettiva di chi quel controllo è chiamato a realizzare.

Personale sufficiente e professionalmente adeguato

Le Linee guida non si fermano alla formazione.

Tra gli elementi di conformità richiesti alle Autorità Competenti figurano l’adozione dei piani dei fabbisogni di personale, la disponibilità di risorse umane in numero sufficiente rispetto ai compiti assegnati, una qualificazione coerente con le competenze da esercitare e un profilo professionale adeguato per la direzione delle strutture.

La questione diventa ancora più concreta nel Capitolo 5, dedicato espressamente ai criteri per l’organizzazione delle Autorità Competenti Regionali e agli indirizzi per determinarne i fabbisogni di personale.

L’Accordo stabilisce infatti che Regioni e Province autonome debbano assicurare che le competenze in sicurezza alimentare e sanità pubblica veterinaria siano esercitate da personale dedicato, adeguatamente formato ed esperto, individuando nel primo aggiornamento utile del Piano triennale dei fabbisogni il numero e i profili professionali necessari.

Il documento arriva anche a proporre standard quantitativi.

Per le realtà regionali prese a riferimento viene individuato, sulla base del modello descritto nel Capitolo 5, un fabbisogno espresso in unità full time equivalent. Per una popolazione di riferimento di 500.000 abitanti, ad esempio, il documento considera necessario che le Autorità Competenti Regionali dispongano di almeno quattro unità con profilo tecnico e/o sanitario adeguato, corrispondenti alle quattro aree ACL indicate — SIAN, SSA, SIAOA e SIAPZ — cui si aggiungono ulteriori unità determinate in relazione alla popolazione. Per le Regioni con oltre 3 milioni di abitanti il benchmarking riportato individua 15 unità FTE, di cui 10 con profilo tecnico e/o sanitario e 5 amministrative, ferma restando la necessità di assicurare la copertura dei diversi settori con profili adeguati.

Non si tratta quindi soltanto di affermare genericamente che “serve personale”, ma di introdurre criteri omogenei per mettere in relazione funzioni, carichi organizzativi, popolazione, professionalità disponibili e risultati da garantire.

Coordinamento tra SIAN e servizi veterinari

Altro passaggio di notevole interesse riguarda il coordinamento all’interno delle Aziende Sanitarie.

Quando all’interno di una stessa Autorità Competente operano più unità incaricate dei controlli ufficiali o delle altre attività ufficiali, devono essere garantiti coordinamento e collaborazione efficienti ed efficaci.

Le Linee guida prevedono che le ASL possano designare, all’interno dei Dipartimenti di Prevenzione, un referente per il coordinamento tecnico tra le strutture organizzative dell’area di sanità pubblica veterinaria e sicurezza alimentare.

L’Accordo recepisce questa previsione anche nella propria parte dispositiva.

Si rafforza così una visione integrata della sicurezza alimentare, nella quale la qualità dell’intervento dipende anche dalla capacità dei diversi servizi e professionisti di condividere informazioni e coordinare le rispettive attività.

Audit “a cascata” sulle Autorità Competenti

Di particolare interesse è anche il sistema di verifica dell’efficacia.

Le Linee guida chiariscono che, ai fini dell’art. 6 del Regolamento (UE) 2017/625, costituisce requisito minimo l’attivazione di un sistema di audit interni delle Autorità Competenti.

Il modello descritto è “a cascata”: l’Autorità Competente Centrale (ACC) svolge attività di audit sulle Autorità Competenti Regionali (ACR) e queste ultime sulle Autorità Competenti Locali (ACL).

L’audit non viene quindi considerato un controllo episodico, ma uno strumento sistematico per valutare se le attività siano conformi alle disposizioni programmate, se queste siano applicate efficacemente e se risultino idonee al raggiungimento degli obiettivi.

Le evidenze documentali richieste possono comprendere programma e piano di audit, rapporto conclusivo, raccomandazioni, piani di azione e di miglioramento, azioni correttive e preventive, oltre alla documentazione relativa alle competenze degli auditor.

Anche chi controlla deve dimostrare l’efficacia del proprio sistema

È probabilmente questo uno dei messaggi più moderni del nuovo Accordo.

L’Autorità Competente non è soltanto il soggetto che verifica la conformità degli operatori. Deve essere essa stessa in grado di misurare, documentare e migliorare la qualità della propria attività.

Il sistema di gestione deve integrare programmazione strategica e annuale, valutazione e categorizzazione del rischio, ruoli e responsabilità, coordinamento, piani di emergenza, risorse umane, formazione, infrastrutture e laboratori, obiettivi e indicatori, verifica e riprogrammazione.

È quindi un modello che porta la cultura della qualità all’interno della stessa amministrazione pubblica.

Il Tecnico della Prevenzione nel nuovo modello dei controlli ufficiali

Per i Tecnici della Prevenzione nell’Ambiente e nei Luoghi di Lavoro, il documento assume un interesse che non è soltanto normativo.

Molti degli elementi sui quali le nuove Linee guida costruiscono la qualità del sistema coincidono infatti con aree nelle quali il Tecnico della Prevenzione esercita, nell’ambito delle proprie attribuzioni e dell’organizzazione delle Autorità Competenti, competenze professionali direttamente connesse all’attività sul territorio: ispezione, verifica, campionamento, valutazione delle procedure di autocontrollo, raccolta e documentazione delle evidenze, valutazione delle non conformità, redazione degli atti e partecipazione ai conseguenti procedimenti.

Ma il documento suggerisce anche un’evoluzione culturale.

Il professionista inserito nel sistema dei controlli ufficiali non è semplicemente un “esecutore di sopralluoghi”. È parte di un’organizzazione che deve saper programmare sulla base del rischio, utilizzare procedure documentate, garantire uniformità, lavorare in coordinamento con altre professionalità, mantenere e dimostrare le proprie competenze, contribuire alla qualità dei dati e delle registrazioni e partecipare a un processo di verifica e miglioramento continuo.

In questa prospettiva, competenza tecnica, capacità ispettiva, conoscenza normativa, valutazione del rischio e qualità dell’azione amministrativa diventano dimensioni inseparabili della prevenzione.

Non solo nuove Linee guida: ora si apre la fase del recepimento

L’Accordo contiene infine un elemento decisivo per comprenderne la portata concreta.

Le Regioni e Province autonome si impegnano a recepire il documento con propri provvedimenti e tale recepimento costituisce un adempimento ai fini della verifica da parte del Comitato LEA.

Parallelamente, le Autorità Competenti dello Stato, delle Regioni, delle Province autonome e delle ASL devono adottare le indicazioni contenute nelle Linee guida e verificare periodicamente la propria adeguatezza rispetto all’Accordo.

Le Regioni dovranno inoltre intervenire sulle proprie strutture organizzative per garantire una catena di comando organica nei diversi settori disciplinati dal Regolamento (UE) 2017/625 e assicurare personale dedicato, formato ed esperto.

Si apre quindi adesso la fase più importante: quella della traduzione degli standard nazionali nell’organizzazione e nella pratica quotidiana dei servizi territoriali.

Un passaggio importante per la prevenzione

Il nuovo Accordo del 10 settembre 2026 segna, in definitiva, il passaggio da uno standard costruito nel precedente quadro regolatorio a un modello pienamente raccordato con l’architettura introdotta dal Regolamento (UE) 2017/625.

Non cambia la finalità fondamentale del controllo ufficiale: garantire l’applicazione della legislazione e contribuire alla tutela della salute.

Cambia e si rafforza, però, il modo in cui il sistema pubblico è chiamato a perseguirla.

Approccio basato sul rischio, programmazione, competenza professionale, coordinamento, procedure documentate, evidenze oggettive, audit, indicatori, verifica dell’efficacia e miglioramento continuo diventano parti dello stesso processo.

Per ATS UNPISI e per i Tecnici della Prevenzione impegnati nelle Autorità Competenti, il documento rappresenta pertanto un riferimento da approfondire con particolare attenzione: non soltanto perché aggiorna regole e standard organizzativi, ma perché descrive in modo molto concreto quale debba essere la qualità del moderno controllo ufficiale e quali condizioni organizzative e professionali siano necessarie per garantirla.