Con la sentenza n. 275/2026, pubblicata il 3 marzo 2026, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia interviene sull’applicazione della L.R. n. 9/2017 agli studi professionali sanitari, ribadendo la necessità di distinguere il regime autorizzatorio da quello della comunicazione di inizio attività. Una pronuncia di particolare interesse per le amministrazioni competenti, i professionisti sanitari e gli operatori della prevenzione, che richiama l’attenzione sulla corretta qualificazione delle attività, sulla legittimità dei provvedimenti amministrativi e sui limiti del potere sanzionatorio.

Studi professionali sanitari e L.R. 9/2017: una questione di rilevanza amministrativa e sanitaria

La disciplina relativa all’apertura e all’esercizio degli studi professionali sanitari costituisce un ambito di particolare interesse per la sanità pubblica, nel quale si intrecciano esigenze di tutela della salute, responsabilità professionali, procedimenti amministrativi e funzioni di vigilanza.

In questo contesto assume rilievo la sentenza del TAR Puglia, Sezione II, n. 275/2026, pubblicata il 3 marzo 2026, intervenuta sull’applicazione della Legge Regionale Puglia 2 maggio 2017, n. 9, recante la disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio, accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private.

Il pronunciamento affronta una questione centrale: la distinzione tra gli studi professionali sanitari soggetti ad autorizzazione all’esercizio e quelli per i quali il legislatore regionale ha previsto un differente regime, fondato sulla comunicazione di apertura all’Azienda Sanitaria Locale territorialmente competente.

Una distinzione che non assume carattere meramente formale, ma incide direttamente sui presupposti dei procedimenti amministrativi, sull’individuazione delle competenze istituzionali e sulla legittimità delle eventuali misure sanzionatorie.

Il principio ribadito dal TAR è chiaro: quando la legge prevede un obbligo di comunicazione, non è possibile applicare automaticamente le conseguenze sanzionatorie stabilite per l’esercizio di attività soggette ad autorizzazione.

La sentenza n. 275/2026: il caso esaminato dal TAR Puglia

La controversia trae origine da un’attività di controllo effettuata nel novembre 2025 presso uno studio medico specialistico situato nel Comune di Bari.

A seguito degli accertamenti condotti dal competente Servizio di Igiene e Sanità Pubblica dell’ASL Bari, erano state rilevate criticità riguardanti il titolo amministrativo per l’esercizio dell’attività e alcuni requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi.

Sulla base degli esiti trasmessi dall’Azienda Sanitaria, l’amministrazione comunale aveva adottato un’ordinanza di immediata chiusura dello studio e di cessazione dell’attività.

Il professionista interessato aveva impugnato il provvedimento, contestando, tra gli altri aspetti, l’applicabilità della disciplina autorizzatoria e la legittimità della misura di chiusura.

Il TAR Puglia ha accolto il ricorso, annullando l’ordinanza impugnata.

Nella motivazione, il Tribunale ha valorizzato le caratteristiche concrete dell’attività esercitata, riconducendola alla fattispecie dello studio medico a conduzione prevalentemente personale, anziché a quella delle strutture sanitarie soggette ad autorizzazione.

Tra gli elementi considerati figurano la prevalenza dell’apporto professionale individuale, l’utilizzo di attrezzature ordinarie proporzionate all’attività e l’organizzazione dell’accesso dei pazienti prevalentemente mediante appuntamento.

La presenza di altri professionisti all’interno dei medesimi locali non è stata ritenuta, nel caso specifico, sufficiente a modificare tale qualificazione.

La pronuncia evidenzia, pertanto, l’importanza di una valutazione sostanziale delle caratteristiche organizzative e delle prestazioni effettivamente erogate.

La qualificazione giuridica dell’attività deve derivare dalla verifica dei presupposti previsti dalla legge e non dalla sola denominazione attribuita allo studio o dalla presenza di più professionisti nei medesimi ambienti.

Autorizzazione e comunicazione: cosa prevede l’articolo 5 della L.R. 9/2017

Per comprendere la portata della sentenza è necessario richiamare la distinzione prevista dall’articolo 5 della L.R. Puglia n. 9/2017.

Il comma 3, punto 3.2, contempla determinate tipologie di studi e strutture sanitarie per le quali è previsto il regime autorizzatorio, in relazione alla natura delle prestazioni erogate, alla loro complessità e ai potenziali rischi per la sicurezza del paziente.

Rientrano in tale ambito, secondo le condizioni previste dalla disposizione, gli studi attrezzati per prestazioni chirurgiche o per procedure diagnostiche e terapeutiche di particolare complessità o rischio, nonché le ulteriori attività individuate dalla normativa applicabile.

Diversamente, il comma 6 stabilisce che gli studi medici, odontoiatrici e quelli destinati all’esercizio delle professioni sanitarie, quando presentano le caratteristiche previste dalla disposizione e non configurano le attività richiamate dal comma 3, punto 3.2, non sono soggetti ad autorizzazione.

Per tali studi permane l’obbligo di comunicare l’apertura all’ASL territorialmente competente, corredando la comunicazione della documentazione richiesta dalla legge regionale.

La disposizione prevede, inoltre, che il Servizio di Igiene Pubblica del Dipartimento di Prevenzione rilasci il nulla osta allo svolgimento dell’attività professionale entro novanta giorni dalla comunicazione.

Resta altresì espressamente prevista l’attività di vigilanza dell’ASL, finalizzata ad assicurare il rispetto della normativa in materia di igiene e sanità pubblica.

Ne deriva un quadro normativo nel quale devono essere tenuti distinti:

  • il regime di autorizzazione all’esercizio previsto per le attività che rientrano nelle specifiche fattispecie individuate dalla legge;
  • il regime di comunicazione previsto per gli studi professionali contemplati dall’articolo 5, comma 6;
  • gli obblighi relativi ai requisiti strutturali, tecnologici, organizzativi e igienico-sanitari;
  • le funzioni di verifica e vigilanza attribuite alle amministrazioni competenti.

L’esclusione dall’autorizzazione non equivale, quindi, all’esclusione dagli obblighi normativi e dai controlli sanitari.

Dalle osservazioni di ATS UNPISI Puglia al confronto istituzionale

La questione relativa all’interpretazione dell’articolo 5, comma 6, era già stata oggetto di attenzione e approfondimento da parte di ATS UNPISI Puglia, nell’ambito delle attività associative dedicate all’analisi della normativa sanitaria e delle relative implicazioni applicative.

Con la nota prot. n. 2/2026, l’Associazione aveva rappresentato alcune criticità interpretative connesse alla ricostruzione del procedimento previsto per gli studi professionali sanitari non soggetti ad autorizzazione.

In particolare, le osservazioni riguardavano la necessità di distinguere correttamente il regime della comunicazione da quello autorizzatorio, evitando che il procedimento fosse ricondotto, sul piano sostanziale, a una forma di autorizzazione semplificata.

Uno degli aspetti oggetto di approfondimento era rappresentato dal ruolo del nulla osta previsto dall’articolo 5, comma 6, e dalle conseguenze derivanti dalla sua eventuale mancata acquisizione.

L’Associazione aveva richiamato l’attenzione sulla necessità di un’interpretazione coerente con la formulazione della disposizione regionale, con i principi generali dell’azione amministrativa e con la distinzione tra studi professionali e strutture sanitarie organizzate.

L’obiettivo dell’interlocuzione era favorire chiarezza procedimentale, uniformità applicativa e certezza delle regole, nell’interesse dei professionisti, delle amministrazioni e della tutela della salute pubblica.

Le circolari regionali del 25 febbraio e del 5 agosto 2026

Il confronto istituzionale si è sviluppato anche attraverso successivi interventi interpretativi della Regione Puglia.

Con la circolare del 25 febbraio 2026, la Regione, pur mantenendo la propria impostazione interpretativa in ordine al procedimento e al nulla osta, ha previsto un regime transitorio di sei mesi.

Secondo quanto rappresentato nel percorso di interlocuzione istituzionale, tale disciplina transitoria ha consentito ai professionisti interessati di proseguire o avviare l’attività previa attivazione del procedimento mediante comunicazione, nelle more del rilascio del nulla osta.

Un ulteriore intervento è seguito con la circolare del 5 agosto 2026, che ha previsto una proroga del periodo transitorio per ulteriori sei mesi.

In tale contesto assume rilievo anche la D.G.R. n. 531 del 29 aprile 2026, richiamata in relazione all’istituzione di un tavolo tecnico dedicato all’approfondimento delle problematiche applicative.

Questi passaggi testimoniano la complessità della materia e l’esigenza di individuare soluzioni interpretative e procedimentali capaci di garantire un’applicazione omogenea della disciplina regionale.

È tuttavia opportuno distinguere i diversi piani: le circolari regionali attengono all’indirizzo amministrativo e alla gestione del procedimento, mentre la sentenza del TAR riguarda la legittimità di uno specifico provvedimento di chiusura.

La loro lettura congiunta contribuisce a ricostruire il quadro del confronto istituzionale, senza sovrapporre automaticamente gli effetti dei singoli atti.

Il principio di legalità e i limiti del potere sanzionatorio

Uno degli aspetti di maggiore interesse della sentenza riguarda il rapporto tra l’articolo 5, comma 6, e il sistema sanzionatorio previsto dalla L.R. n. 9/2017.

Il TAR ha chiarito che la sanzione della chiusura prevista per l’esercizio di attività in assenza della prescritta autorizzazione non può essere automaticamente applicata alla diversa ipotesi di mancata comunicazione di inizio attività, quando l’attività stessa non è soggetta al regime autorizzatorio.

Il pronunciamento richiama, sul piano sostanziale, un principio fondamentale dell’ordinamento: il potere sanzionatorio deve trovare fondamento in una disposizione normativa che individui la condotta rilevante e le relative conseguenze.

In materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità, espresso in via generale dall’articolo 1 della Legge 24 novembre 1981, n. 689, impedisce di estendere analogicamente una fattispecie sanzionatoria a condotte differenti da quelle previste dalla legge.

La distinzione assume particolare rilievo nel caso degli studi professionali sanitari.

Se la normativa qualifica una determinata attività come soggetta a comunicazione e non ad autorizzazione, l’eventuale omissione della comunicazione non può essere automaticamente equiparata all’esercizio abusivo di un’attività soggetta ad autorizzazione.

L’assenza di un’autorizzazione non può costituire il presupposto di una sanzione quando, per quella specifica attività, la legge non richiede tale autorizzazione.

Ne consegue che la misura della chiusura non può essere giustificata mediante un’applicazione estensiva della fattispecie prevista per l’esercizio senza autorizzazione.

Mancata comunicazione e articolo 14: perché occorre distinguere le fattispecie

La questione presenta ulteriori implicazioni con riferimento all’articolo 14 della L.R. n. 9/2017, che disciplina le conseguenze sanzionatorie previste dalla normativa regionale.

La sentenza n. 275/2026 conferma la necessità di verificare preliminarmente se l’attività oggetto di controllo sia effettivamente soggetta ad autorizzazione.

Soltanto a seguito di tale qualificazione è possibile individuare correttamente le disposizioni applicabili e valutare la sussistenza dei presupposti per l’adozione dei relativi provvedimenti.

Per gli studi riconducibili all’articolo 5, comma 6, la mancata comunicazione costituisce una fattispecie giuridicamente distinta dall’assenza di autorizzazione.

In mancanza di una specifica previsione sanzionatoria applicabile all’omissione della comunicazione, non è consentito utilizzare automaticamente le sanzioni previste per la diversa fattispecie dell’esercizio senza autorizzazione.

Tale conclusione discende dal principio di legalità e dalla necessità di interpretare rigorosamente le disposizioni che prevedono conseguenze afflittive.

Resta naturalmente ferma la possibilità di applicare altre disposizioni normative qualora, nell’ambito dell’attività di vigilanza, siano accertate violazioni autonome, specificamente previste e sanzionate dall’ordinamento.

La pronuncia non determina, quindi, un’esenzione generalizzata dai controlli o dalle responsabilità, ma richiama la necessità di individuare correttamente la condotta contestata, la norma violata e il fondamento giuridico del provvedimento adottato.

Qualora il legislatore regionale ritenga opportuno introdurre una specifica sanzione per l’omessa comunicazione, sarà necessario un intervento normativo espresso, nel rispetto dei principi generali che regolano la materia sanzionatoria.

Non è infatti possibile colmare eventuali lacune legislative mediante interpretazioni che introducano nuove fattispecie sanzionatorie.

Le ricadute operative per i Servizi di Igiene e Sanità Pubblica e i Tecnici della Prevenzione

Il pronunciamento presenta profili di interesse anche per i Servizi di Igiene e Sanità Pubblica dei Dipartimenti di Prevenzione e per i professionisti coinvolti nelle attività di verifica e vigilanza.

Il Tecnico della Prevenzione nell’Ambiente e nei Luoghi di Lavoro, nell’ambito delle attribuzioni previste dal D.M. 17 gennaio 1997, n. 58 e delle funzioni concretamente assegnate, contribuisce alle attività di controllo e alla valutazione delle condizioni igienico-sanitarie degli ambienti destinati all’esercizio delle professioni sanitarie.

In tale contesto, la corretta qualificazione dell’attività rappresenta un passaggio preliminare essenziale.

Occorre infatti distinguere gli studi professionali riconducibili all’articolo 5, comma 6, dalle attività che, per caratteristiche organizzative, tipologia delle prestazioni o complessità delle procedure erogate, rientrano nelle fattispecie soggette ad autorizzazione.

La valutazione deve essere fondata su elementi oggettivi, adeguatamente documentati nell’ambito dell’istruttoria.

Particolare attenzione deve essere riservata alla verifica delle prestazioni effettivamente svolte, delle attrezzature presenti, dell’organizzazione dell’attività e delle condizioni previste dalla normativa.

È inoltre necessario mantenere distinta la verifica degli adempimenti amministrativi dall’accertamento di eventuali carenze strutturali, tecnologiche, organizzative o igienico-sanitarie.

Si tratta di aspetti che possono richiedere valutazioni differenti e che devono essere ricondotti alle rispettive disposizioni normative.

Il rigore tecnico dell’accertamento deve accompagnarsi al rigore giuridico nella qualificazione delle violazioni e nell’individuazione delle conseguenze amministrative.

Questa impostazione contribuisce a rafforzare la qualità dell’attività ispettiva, la solidità dei procedimenti e la tutela degli interessi pubblici coinvolti.

Legalità, proporzionalità e certezza delle regole: condizioni per una vigilanza efficace

La vigilanza sanitaria rappresenta una funzione essenziale per la protezione della salute pubblica.

Proprio per questo deve essere esercitata nel rispetto delle disposizioni normative, dei corretti presupposti procedimentali e delle garanzie riconosciute dall’ordinamento.

La sentenza del TAR Puglia richiama l’attenzione sull’importanza di un’istruttoria adeguata, di una motivazione coerente con gli elementi accertati e della corretta individuazione del fondamento giuridico dei provvedimenti.

Nel caso esaminato, il Tribunale ha annullato l’ordinanza impugnata per difetto dei presupposti, d’istruttoria e di motivazione.

Il pronunciamento evidenzia quindi come la legittimità dell’azione amministrativa dipenda non soltanto dall’esistenza di un interesse pubblico meritevole di tutela, ma anche dalla correttezza degli strumenti giuridici utilizzati per perseguirlo.

La certezza delle regole non rappresenta un ostacolo all’attività di controllo.

Al contrario, costituisce una condizione indispensabile per garantire l’efficacia dell’azione amministrativa, la tutela dei destinatari dei provvedimenti e la credibilità delle istituzioni.

Una vigilanza efficace è una vigilanza tecnicamente fondata, giuridicamente corretta e proporzionata alle situazioni concretamente accertate.

ATS UNPISI Puglia: confronto istituzionale e applicazione uniforme della normativa

L’evoluzione della disciplina degli studi professionali sanitari conferma l’importanza del confronto tra istituzioni, amministrazioni, professionisti e rappresentanze tecnico-scientifiche.

Le osservazioni formulate da ATS UNPISI Puglia si inseriscono in un percorso di approfondimento volto a promuovere la corretta interpretazione delle disposizioni regionali e a favorire condizioni di maggiore uniformità applicativa.

La sentenza n. 275/2026 rappresenta un contributo giurisprudenziale significativo a tale confronto, chiarendo la distinzione tra il regime autorizzatorio e quello della comunicazione e richiamando i limiti delle conseguenze sanzionatorie applicabili.

Per l’Associazione, la valorizzazione dei Tecnici della Prevenzione passa anche attraverso la promozione di una cultura professionale fondata sulla conoscenza della normativa, sulla qualità degli accertamenti e sulla responsabilità nell’esercizio delle funzioni di vigilanza.

La tutela della salute pubblica e il rispetto del principio di legalità non costituiscono obiettivi contrapposti, ma elementi complementari di una corretta ed efficace azione amministrativa.

ATS UNPISI Puglia continuerà pertanto a sostenere il dialogo istituzionale e l’approfondimento tecnico-giuridico, affinché l’applicazione della normativa regionale sia improntata a criteri di uniformità, certezza del diritto e tutela della salute collettiva.

La prevenzione si fonda sulla competenza. La vigilanza si rafforza attraverso la legalità.

Atti e documenti del confronto istituzionale:

Nota di approfondimento: la sentenza n. 275/2026 riguarda una specifica fattispecie e deve essere interpretata alla luce delle caratteristiche dell’attività esaminata, della normativa applicabile e della motivazione del giudice amministrativo. Il pronunciamento non esclude gli obblighi di comunicazione, il rispetto dei requisiti previsti dalla legge o l’esercizio delle funzioni di vigilanza sanitaria.

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